Elections municipales mars 2026 : éligibilité des candidats anticipée et vérifiée, problèmes évités !

La constitution des listes pour les élections municipales est une alchimie complexe dont chacun ayant déjà été à la manœuvre sait qu’elle n’est aboutie qu’au dernier moment, celui fatidique du dépôt de la liste en Préfecture.

Si certaines situations particulières seront toujours sujettes à interrogations, notamment au regard des règles de non-cumuls de mandats ou de l’exercice de certaines professions, certaines règles simples peuvent être anticipées et vérifiées pour éviter des problèmes et des casse-têtes de dernières minutes.

Il en va ainsi en premier lieu de l’éligibilité au Conseil Municipal soit en qualité d’électeur de la Commune, soit de citoyens inscrits au rôle des contributions directes de la Commune et l’article L228 du Code Electoral dans sa version qui n’a pas bougé depuis le dernier scrutin municipal général dispose ainsi que :

« (…) Sont éligibles au Conseil municipal tous les électeurs de la commune et les citoyens inscrits au rôle des contributions directes ou justifiant qu’ils devaient y être inscrits au 1er janvier de l’année de l’élection (…). »

Ainsi, le Code électoral pose deux cas de figure permettant d’être éligible au Conseil Municipal :

• Soit être électeur de la Commune ;
• Soit être inscrit au rôle des contributions directes ou justifiant devoir y être au 1er janvier de l’année de l’élection.

S’agissant du premier cas de figure tiré de l’éligibilité en qualité d’électeur de la Commune, l’article L11 du même Code dans sa version qui est applicable depuis le 1er janvier 2019, précise les règles pour être inscrit sur les listes électorales et dispose ainsi que :

« I. Sont inscrits sur la liste électorale de la commune, sur leur demande :
1° Tous les électeurs qui ont leur domicile réel dans la commune ou y habitent depuis six mois au moins et leurs enfants de moins de 26 ans ;
2° Ceux qui figurent pour la deuxième fois sans interruption, l’année de la demande d’inscription, au rôle d’une des contributions directes communales et, s’ils ne résident pas dans la commune, ont déclaré vouloir y exercer leurs droits électoraux. Tout électeur ou toute électrice peut être inscrit sur la même liste que son conjoint au titre de la présente disposition ;
2° bis Ceux qui, sans figurer au rôle d’une des contributions directes communales, ont, pour la deuxième fois sans interruption l’année de la demande d’inscription, la qualité de gérant ou d’associé majoritaire ou unique d’une société figurant au rôle, dans des conditions déterminées par décret en Conseil d’État ;
3° Ceux qui sont assujettis à une résidence obligatoire dans la commune en qualité de fonctionnaires.
II. Sous réserve qu’elles répondent aux autres conditions exigées par la loi, sont inscrites d’office sur la liste électorale de la commune de leur domicile réel, en vue de participer à un scrutin :
1° Sans préjudice du 3° de l’article L. 30, les personnes qui ont atteint l’âge prévu par la loi pour être électeur à la date de ce scrutin ou, lorsque le mode de scrutin permet un second tour, à la date à laquelle ce second tour a vocation à être organisé ;
2° Sans préjudice du 4° du même article L. 30, les personnes qui viennent d’acquérir la nationalité française. »

Ainsi, peuvent être inscrits sur les listes électorales, et sont donc éligibles :

1° Ceux qui ont leur domicile réel dans la commune, et ce sans condition de délai.

Sur ce point, a pu être rappelée la définition d’un domicile réel en comparaison avec la notion factuelle de résidence dans une réponse du ministère de l’Intérieur publiée dans le JO Sénat du 23/01/2014 - page 229 :

« En application de l’article L. 11 du code électoral, il convient pour être inscrit sur la liste électorale d’une commune de justifier d’une attache suffisante avec celle-ci. Celle-ci peut résulter soit d’un domicile ou d’une résidence depuis six mois dans la commune, soit de la qualité de contribuable communal depuis au moins cinq ans. Si dans la plupart des cas domicile et résidence se confondent, il n’en est pas toujours ainsi. Le domicile est entendu par la jurisprudence comme le domicile réel, c’est-à-dire le lieu du principal établissement au sens de l’article 102 du code civil (Cass.2ème civile, 26 avril 1990). La notion de domicile est indépendante de la notion d’habitation. L’inscription au titre du domicile n’est à cet égard soumise à aucune condition de durée. Contrairement à la notion de domicile qui est le lieu où l’on se situe en droit, la notion de résidence correspond à une situation de fait. Elle résulte du fait d’habiter, au moment de la demande, de manière effective et continue dans la commune. À cet égard, l’occupation d’une résidence secondaire n’est pas considérée comme une résidence réelle et continue dès lors qu’elle n’est dédiée qu’aux temps de loisirs, tels notamment que les fins de semaine ou les vacances ».

La notion de domicile implique, le cas échéant, de pouvoir démontrer que l’on en a fait le lieu de son principal établissement, notamment en justifiant que c’est là que sont par exemple adressés les courriers de la sécurité sociale, des impôts, de banque, d’assurances, etc.

On relèvera à cet égard qu’il est de jurisprudence constante qu’il n’appartient pas au juge de l’élection, en l’absence de manœuvre de nature à fausser les résultats du scrutin, d’apprécier si un électeur inscrit sur les listes électorales remplit effectivement la condition de domicile exigée par l’article L11 du Code électoral [1].

En revanche, rappelons qu’il existe un recours spécifique devant le Tribunal d’Instance ouvert à tout électeur de la commune et ouvert dans les sept jours suivants la publication de la liste électorale pour contester l’inscription faite à tort d’un électeur sur les listes (art. 20 du Code électoral).

Ainsi, la radiation de la liste électorale peut émaner, au sens de l’article L.20 du Code électoral, du maire ou de tout électeur inscrit sur la liste électorale, et ainsi donc d’éventuels personnes qui ne souhaiteraient pas voir une personne candidater aux élections municipales prochaines.

Il est à noter que lorsque l’on n’y est pas inscrit, les demandes d’inscription sur les listes électorales pour participer à un scrutin, sont déposées au plus tard le sixième vendredi précédant ce scrutin au sens de l’article 17 du Code électoral.

2° Ceux qui habitent dans la commune depuis six mois au moins.

C’est dans ce cas de figure une appréciation factuelle de l’habitation de manière, actuelle, effective et continue sur le territoire de la Commune, selon une caractérisation très récemment rappelée par le ministre de l’Intérieur :

« (…) Si l’attache communale prévue à l’article L. 11 du code électoral peut être établie au titre de la qualité de contribuable (article L. 11, I, 2°), le critère le plus usuel pour pouvoir s’inscrire sur une liste électorale est celui du rattachement du domicile prévu au 1° de l’article L. 11, I : « Sont inscrits sur la liste électorale […] tous les électeurs qui ont leur domicile réel dans la commune ou y habitent depuis six mois au moins ». Ainsi, un propriétaire occupant, au même titre qu’un locataire, peut prouver la réalité de son domicile ou d’une résidence continue de plus de six mois dans la commune par la production de différents justificatifs que tout électeur peut facilement se procurer : une facture de moins de trois mois établie à son nom par un ou plusieurs organismes de distribution d’eau, de gaz, d’électricité ou de téléphone fixe, une attestation d’assurance habitation sous réserve que l’adresse indiquée soit située dans la commune, un bulletin de salaire, ou un titre de pension de moins de trois mois adressé au domicile situé dans la commune. »

3° Les enfants de moins de 26 ans de ceux qui habitent dans la commune depuis six mois au moins.

Également, peuvent être inscrits sur les listes électorales et sont donc là également éligibles à ce titre.

4° Ceux qui figurent pour la deuxième fois sans interruption, l’année de la demande d’inscription, au rôle d’une des contributions directes communales et, s’ils ne résident pas dans la commune, ont déclaré vouloir y exercer leurs droits électoraux.
Dans ce cas de figure et s’ils ne résident pas dans la commune, ils doivent avoir déclaré vouloir y exercer leurs droits électoraux ;
Dans ce cas de figure, les conjoints peuvent être inscrits sur la même liste électorale.

À titre subsidiaire, s’agissant de la question de la prise à bail d’un garage, on observera que l’inscription d’un garage au rôle de la taxe d’habitation n’est possible que s’il s’agit d’une dépendance de l’habitation notamment au sens des articles 1407 et 1409 du Code Général des Impôts et au regard de la proximité dudit garage avec l’habitation.
L’article 1407 du Code Général de l’impôt dispose ainsi que :

« I. – La taxe d’habitation sur les résidences secondaires et autres locaux meublés non affectés à l’habitation principale est due :
1° Pour tous les locaux meublés affectés à l’habitation autres que ceux affectés à l’habitation principale ; (…) »

 

Et l’article 1409 du même Code :

« La taxe d’habitation sur les résidences secondaires et autres locaux meublés non affectés à l’habitation principale est calculée d’après la valeur locative des habitations et de leurs dépendances, telles que garages, jardins d’agrément, parcs et terrains de jeux.
(…) »

 

Sur le fondement de ces dispositions, il a pu être jugé [2] que :

« 3. Considérant que, pour justifier son inscription au rôle, M. E...produit un contrat de bail qu’il a conclu, le 1er janvier 2016, avec la SARL Immobilière de tradition MFS et A en vertu duquel il loue, depuis cette date, un garage situé sur le territoire de la commune de Verneuil-sur-Avre ; que, toutefois, il résulte de l’instruction, d’une part, que ce garage n’est pas affecté à usage d’habitation et, d’autre part, qu’il est situé dans une autre commune que celle où réside M. E...et ne se trouve pas à proximité de son habitation, de sorte qu’il ne peut être considéré comme une dépendance de celle-ci, au sens de l’article 1409 du code général des impôts ; que ce garage n’ouvrait ainsi pas légalement le droit à M. E...d’être inscrit au rôle des contributions directes de la commune de Verneuil-sur-Avre ; »

Ou encore que : Conseil d’État, 04 février 2015, n°382834 :

« 3. Considérant qu’il résulte de l’instruction que M. D...et M.H..., élus conseillers municipaux lors des opérations électorales qui se sont déroulées les 23 et 30 mars 2014 à Surgères, n’étaient pas inscrits sur les listes électorales de cette commune ; qu’ils n’étaient pas inscrits non plus au rôle des contributions directes de cette commune ; que s’ils produisent une attestation du directeur départemental des finances publiques de la Charente-Maritime aux termes de laquelle ils seraient susceptibles d’être inscrits au rôle des contributions directes de la commune à la date du 1er janvier 2014, cette attestation ne saurait à elle seule établir qu’ils étaient effectivement redevables d’une contribution directe dans les conditions requises pour être éligibles dans cette commune ; que la production de contrats de location, à Surgères, de garages qui ne sont pas affectés à l’habitation et ne peuvent être regardés comme des dépendances des habitations des requérants, celles-ci étant situées sur le territoire d’une autre commune, n’établit pas plus qu’ils auraient dû être inscrits au rôle des contributions directes de la commune, au conseil municipal de laquelle ils n’étaient dès lors pas éligibles ; »

On rappellera enfin sur ce point que l’attestation éventuellement produite par les services fiscaux pour établir l’inscription au rôle (ou devoir y être) n’est pas de nature à garantir définitivement cette inscription, le Juge concernant toujours sa faculté d’appréciation des conditions d’éligibilité et n’étant pas lié par cette attestation.

5°Ceux qui, sans figurer au rôle d’une des contributions directes communales, ont, pour la deuxième fois sans interruption l’année de la demande d’inscription, la qualité de gérant ou d’associé majoritaire ou unique d’une société figurant au rôle, dans des conditions déterminées par décret en Conseil d’État.

L’article R6 du Code Electoral précise que :

« Pour l’application du 2° bis du I de l’article L11 la qualité de gérant ou d’associé majoritaire ou unique d’une société figurant au rôle est établie par les pièces prévues par arrêté du ministre de l’intérieur. Ces pièces permettent d’établir, d’une part, que cette société figure au rôle d’une des contributions directes communales pour la deuxième fois sans interruption l’année de la demande d’inscription et, d’autre part, que l’électeur a pour la deuxième fois sans interruption l’année de la demande d’inscription, la qualité de gérant ou d’associé majoritaire ou unique de cette société. »

 

6° Ceux qui sont assujettis à une résidence obligatoire dans la commune en qualité de fonctionnaires.

7° D’office sur les listes électorales de la commune où ils ont leur domicile réel :

• ceux qui acquièrent la majorité à la date de ce scrutin ou, s’il y a un second tour, à la date de ce second tour.
• ceux qui acquièrent la nationalité française.

S’agissant d’une éligibilité du fait de l’inscription au rôle des contributions directes ou de la justification du fait que l’intéressé devrait y être au 1er janvier de l’année de l’élection, il s’agit des mêmes conditions que celles applicables pour être inscrits sur les listes électorales, mais sans la même condition de délai de deux années : dans ce cas de figure, le candidat est éligible sans pour autant être électeur de la Commune.

Au sens des dispositions précitées, sont éligibles, mais sans être électeurs, ceux qui sont inscrits au rôle des contributions directes ou qui seraient en mesure de justifier qu’ils devraient y être inscrits au 1ᵉʳ janvier de l’année de l’élection, les élections étant prévues en mars 2026.

On observera que l’article L228 du Code Electoral évoque les contributions directes en général, et pas seulement les contributions directes communales au sens de l’article 11 du même Code pour permettre d’être électeur.

S’agissant des contribution directes communales visées par l’article L11, il s’agit des taxes foncières sur la propriété bâtie et sur la propriété non-bâtie, de la taxe d’habitation et de la Contribution Foncière des Entreprises, comme cela a pu être explicité dans la réponse ministérielle très récente susvisée :

« Le nouvel article L. 11, I, 2° du code électoral, qui entrera en vigueur le 1er janvier 2019, dispose que « sont inscrits sur la liste électorale de la commune, sur leur demande : (…) 2° Ceux qui figurent pour la deuxième fois sans interruption, l’année de la demande d’inscription, au rôle d’une des contributions directes communales et, s’ils ne résident pas dans la commune, ont déclaré vouloir y exercer leurs droits électoraux ». Les contributions auxquelles il est fait référence sont la taxe d’habitation, les taxes foncières (sur les propriétés bâties et non bâties) et la cotisation foncière des entreprises (CFE). » [3].

S’agissant des contributions directes autres que communales, il s’agit de l’imposition sur le revenu pour les personnes physiques dans une commune au 1ᵉʳ janvier de l’année de l’élection.

Ainsi, sont donc éligibles sans être électeurs ceux qui sont inscrits ou pourraient justifier devoir être inscrits au 1er janvier 2026 au rôle de la taxe foncière sur les propriétés bâties, au rôle de la taxe foncière sur les propriétés non bâties, au rôle de la taxe d’habitation, ou encore au rôle de l’impôt sur le revenu.

À cet égard, l’article R.128 du Code électoral précise les documents devant être produits lors de la déclaration de candidature pour ceux qui ne sont pas inscrits sur la liste électorale de la Commune dans laquelle ils se présentent aux élections municipales :

« À la déclaration de candidature en vue du premier tour, il est joint, pour chaque candidat visé à l’article L265 :

1° Si le candidat est électeur dans la commune où il se présente, une attestation d’inscription sur la liste électorale de cette commune comportant les nom, prénoms, date de naissance, sexe et lieu de vote de l’intéressé, délivrée par le maire ou générée par la télé-procédure mentionnée à l’article 5 du décret n° 2018-343 du 9 mai 2018 dans les trente jours précédant la date du dépôt de la candidature ou une copie de la décision de justice ordonnant l’inscription de l’intéressé ;

2° Si le candidat est électeur dans une autre commune que celle où il se présente, une attestation d’inscription sur la liste électorale de cette commune comportant les nom, prénoms, date de naissance, sexe et lieu de vote de l’intéressé, délivrée par le maire ou générée par la télé-procédure mentionnée à l’article 5 du décret n° 2018-343 du 9 mai 2018 dans les trente jours précédant la date du dépôt de la candidature ou une copie de la décision de justice ordonnant l’inscription de l’intéressé ;

3° Dans les autres cas, un certificat de nationalité, le passeport ou la carte nationale d’identité en cours de validité et un bulletin n° 3 du casier judiciaire délivré depuis moins de trois mois.

Dans les cas prévus au 2° et au 3° ci-dessus, le candidat doit en outre fournir :

a) Soit un avis d’imposition ou un extrait de rôle qui établissent que l’intéressé est inscrit au rôle des contributions directes de la commune où il se présente au 1er janvier de l’année de l’élection ;

b) Soit une copie d’un acte notarié établissant que l’intéressé est devenu dans l’année précédant celle de l’élection propriétaire ou locataire d’un immeuble dans cette commune, ou d’un acte sous seing privé enregistré au cours de la même année établissant qu’il est devenu locataire d’un immeuble dans cette commune ;

c) Soit une attestation du directeur départemental ou, le cas échéant, régional des finances publiques établissant que l’intéressé, au vu notamment des rôles de l’année précédant celle de l’élection et des éléments que celui-ci produit, et sous réserve d’une modification de sa situation dont l’autorité compétente n’aurait pas eu connaissance, justifie qu’il devait être inscrit au rôle des contributions directes dans la commune où il se présente à la date du 1er janvier de l’année de l’élection.

Les députés et les sénateurs élus dans le département sont dispensés de la production des pièces énumérées au présent article.

Un récépissé attestant de l’enregistrement de la déclaration de candidature est délivré dans les quatre jours du dépôt de cette déclaration, si celle-ci est conforme aux prescriptions en vigueur. La délivrance du récépissé par le préfet ne fait pas obstacle à ce que l’éligibilité du candidat puisse être contestée devant le juge de l’élection. »

Si ces règles peuvent paraître simples et limpides, elles sont toutefois - à chaque scrutin - l’objet d’âpres contrôles, vérifications, ou parfois même enquêtes des opposants... Ceux qui s’aventurent à jouer avec la réalité notamment de leur résidence, en oubliant que les contrats d’eaux et d’électricité sont des minimums utiles ou en faisant croire qu’ils habiteraient dans ce qui n’est en réalité qu’un garage inhabitable le regrettent généralement.

En effet, parmi les nombreuses sanctions pénales que prévoit le code électoral, son l’article L88 instaure et réprime le délit d’inscription frauduleuse sur les listes électorales qui est puni d’un an d’emprisonnement et de 15 000 euros d’amende :

« Ceux qui, à l’aide de déclarations frauduleuses ou de faux certificats, se seront fait inscrire ou auront tenté de se faire inscrire indûment sur une liste électorale, ceux qui, à l’aide des mêmes moyens, auront fait inscrire ou rayer, tenté de faire inscrire ou rayer indûment un citoyen, et les complices de ces délits, seront passibles d’un emprisonnement d’un an et d’une amende de 15 000 euros. »

Enfin, et comme la situation se pose finalement assez souvent puisque, on rappellera qu’aux termes de l’article L227 du Code électoral, les conseillers municipaux sont élus pour une durée de 6 ans (sauf s’ils sont appelés à « monter » au cours du mandat), même lorsqu’ils déménagent en cours de mandat : « Les conseillers municipaux sont élus pour six ans. Lors même qu’ils ont été élus dans l’intervalle, ils sont renouvelés intégralement au mois de mars à une date fixée au moins trois mois auparavant par décret pris en Conseil des ministres. Ce décret convoque en outre les électeurs. »

Il est parfaitement constant que le respect de ces règles d’éligibilité est apprécié à la date du premier tour du scrutin et ne l’est plus pendant toute la durée du mandat (sauf s’agissant des élus qui « montent » en cours de mandat dont l’éligibilité est appréciée alors à la fois lors de l’élection générale et encore lors de leur « montée » au conseil municipal).

Ainsi, un conseiller municipal qui déménage en cours de mandat ou qui est radié des listes électorales de la commune parce qu’il s’est inscrit sur la liste électorale d’une autre commune peut rester membre du conseil municipal et continuer à exercer ses fonctions jusqu’à la fin de son mandat. Il en va de même pour un adjoint au Maire.

Ainsi, si un élu perd en cours de mandat les qualités qui lui avaient permis d’être élu au conseil municipal, à savoir qu’il n’habite plus la commune ou n’est plus inscrit au rôle des contributions communales, il peut néanmoins continuer à siéger au Conseil Municipal jusqu’à la fin du mandat.

En revanche, s’il souhaite y être éligible aux élections suivantes, il devra à tout le moins être inscrit au rôle des contributions directes communales au 1er janvier 2026, par exemple acquérant un bien bâti ou non bâti avant cette date ou encore en exerçant sur la commune une activité soumise à la fiscalité locale professionnelle.

Benjamin VINCENS-BOUGUEREAU

Avocat Associé

ATV AVOCATS ASSOCIES