L’annulation des élections municipales constitue, en droit électoral français, une sanction exceptionnelle, strictement encadrée par le Code électoral et mise en œuvre sous le contrôle vigilant du juge de l’élection.
Elle ne saurait résulter de la seule constatation d’irrégularités formelles, mais suppose que celles-ci aient été de nature à altérer la sincérité du scrutin, principe fondamental du contentieux électoral.
La jurisprudence électorale a progressivement dégagé une typologie désormais classique des causes d’annulation, principalement regroupées autour de trois catégories : les irrégularités affectant la propagande électorale, les manquements aux règles de financement des campagnes, et les atteintes aux conditions d’éligibilité des candidats.
Dans chacun de ces domaines, le juge exerce un pouvoir d’appréciation souverain, tenant compte notamment de l’écart de voix, de la gravité des manquements et de leur influence réelle sur le résultat du scrutin.
I. Le cadre juridique général de l’annulation des élections municipales
Le droit au recours en matière électorale est consacré par l’article L.248 du Code électoral, aux termes duquel tout électeur ou tout éligible peut contester la régularité des opérations électorales devant le tribunal administratif, tandis que le préfet peut également déférer l’élection s’il estime que les conditions ou formes légalement prescrites n’ont pas été respectées.
Selon l’article R.119 du Code électoral, la « protestation électorale », c’est-à-dire le recours contre une élection, doit être faite au plus tard à 18 h le cinquième jour qui suit l’élection.
De manière constante, le juge de l’élection rappelle que seules les irrégularités ayant exercé une influence déterminante sur la sincérité du scrutin peuvent justifier l’annulation des opérations électorales. Cette exigence irrigue l’ensemble du contentieux électoral, quelles que soient la nature et la gravité apparente des manquements invoqués.
II. Les irrégularités de propagande électorale
Les articles L.51 et L.52-1 du Code électoral prohibent notamment l’affichage en dehors des emplacements réservés et l’utilisation, à des fins électorales, de procédés de publicité commerciale ou de promotion des réalisations ou de la gestion des collectivités intéressées par le scrutin.
Le Conseil d’État juge de longue date que des irrégularités de propagande, fussent-elles établies, ne justifient l’annulation que si elles ont été de nature à vicier la sincérité du scrutin.
Ainsi, il a pu être jugé que l’apposition d’affiches en dehors des panneaux réglementaires, dès lors qu’elle n’avait pas revêtu un caractère massif et que des abus analogues avaient été commis par d’autres listes, n’avait pas altéré la sincérité du vote (CE, 11 décembre 1996, n°177037).
S’agissant de l’article L.52-1 du Code électoral, la jurisprudence opère une distinction fine entre l’information institutionnelle légitime et la promotion électorale prohibée.
Dans une décision du 26 janvier 2015 (n°383024), le Conseil d’État a estimé qu’un bulletin municipal rédigé en des termes mesurés et non polémiques, se bornant à présenter les réalisations de la commune, ne constituait pas une campagne de promotion interdite. Il a surtout souligné que, compte tenu de l’écart de voix très important, la diffusion du bulletin ne pouvait, en tout état de cause, avoir altéré la sincérité du scrutin.
Même en présence d’un faible écart de voix, le juge demeure attentif à l’impact réel des irrégularités. Par exemple, dans une décision du 31 mars 2021 (447880), le Conseil d’État a rappelé que des affichages ou publications litigieuses ne justifient l’annulation que s’il est établi qu’ils ont effectivement influencé le comportement des électeurs.
III. Les manquements aux règles de financement des campagnes électorales
Le financement des campagnes électorales obéit à des règles d’une particulière rigueur, dont le non-respect peut entraîner non seulement l’annulation de l’élection, mais également la rejet du compte de campagne, le non-remboursement, ou encore la déclaration d’inéligibilité du candidat élu.
Aux termes de l’article L.118-3 du Code électoral, le juge de l’élection peut prononcer l’inéligibilité en cas de fraude ou de manquement d’une particulière gravité aux règles relatives au dépôt et au contenu du compte de campagne, au respect des plafonds de dépenses ou à l’interdiction des dons prohibés.
La jurisprudence a précisé les critères de cette appréciation.
Dans une décision du 13 mai 2015 (385948), le Conseil d’État a jugé que le manquement devait porter sur une règle substantielle, présenter un caractère délibéré et être susceptible de porter atteinte, de manière sensible, à l’égalité entre les candidats. Le juge tient également compte de l’importance de l’avantage irrégulier et de son poids relatif dans l’économie générale de la campagne.
À l’inverse, des irrégularités mineures ou insuffisamment étayées ne sauraient justifier une sanction aussi lourde.
Ainsi, le juge électoral peut écarter des griefs tirés de l’utilisation alléguée de moyens communaux, faute de tout commencement de preuve, rappelant que le contentieux électoral demeure un contentieux de la preuve.
IV. Les atteintes aux conditions d’éligibilité des candidats
Les conditions d’éligibilité, définies notamment par les articles L.228 et L.231 du Code électoral, constituent un autre fondement classique de l’annulation des élections municipales.
L’inéligibilité d’un candidat proclamé élu entraîne nécessairement l’annulation de son élection, indépendamment de toute considération relative à l’écart de voix.
L’appréciation de l’éligibilité s’effectue, de manière constante, à la date du scrutin et des éléments postérieurs, tels que des décisions juridictionnelles ultérieures, sont sans incidence sur la régularité de l’élection.
Certaines irrégularités affectant la procédure de candidature peuvent enfin vicier l’ensemble des opérations électorales.
Le tribunal administratif de Pau a ainsi pu juger en 2022 (14 septembre 2022, n°2201523), que l’absence de signature de la déclaration de candidature par l’ensemble des candidats constituait une irrégularité substantielle, ayant permis à une liste irrégulièrement enregistrée de participer au scrutin et d’obtenir des élus, justifiant l’annulation globale des élections.
